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國家發(fā)展改革委關于促進抽水蓄能電站
健康有序發(fā)展有關問題的意見
發(fā)改能源[2014]2482號
各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、能源局，國家能源局各派出機構，國家電網公司、南方電網公司，中國華能集團公司、中國華電集團公司、中國大唐集團公司、中國國電集團公司、中國電力投資集團公司、中國長江三峽集團公司、國家開發(fā)投資公司：
抽水蓄能電站運行靈活、反應快速，是電力系統(tǒng)中具有調峰、填谷、調頻、調相、備用和黑啟動等多種功能的特殊電源，是目前最具經濟性的大規(guī)模儲能設施。為保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定經濟運行，適應新能源發(fā)展需要，促進抽水蓄能電站持續(xù)健康有序發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見：
一、發(fā)展意義
我國抽水蓄能電站建設規(guī)模持續(xù)擴大，設計、施工和機組設備制造水平不斷提升，已形成較為完備的規(guī)劃、設計、建設、運行管理體系，相繼建成了廣州、十三陵、天荒坪、泰安、西龍池、惠州、仙游等一批具有世界先進水平的抽水蓄能電站。到2013年底，建成抽水蓄能電站2151萬千瓦，為我國電力安全發(fā)揮了重要作用。
為保障抽水蓄能電站健康有序發(fā)展，電力體制“廠網分開”改革后，國家陸續(xù)出臺了抽水蓄能電站建設運行管理的有關政策，有效規(guī)范和促進了抽水蓄能產業(yè)發(fā)展。但受認識差異和體制機制等影響，前期規(guī)劃不完善、建設進度與發(fā)展需要不適應、建設管理體制不規(guī)范、監(jiān)督管理體系不完善、運行效益發(fā)揮不充分、配套政策不夠落實等問題突出，影響了我國抽水蓄能電站的建設進程和健康發(fā)展。
隨著我國經濟社會的發(fā)展，電力系統(tǒng)規(guī)模不斷擴大，用電負荷和峰谷差持續(xù)加大，電力用戶對供電質量要求不斷提高，隨機性、間歇性新能源大規(guī)模開發(fā)，對抽水蓄能電站發(fā)展提出了更高要求。統(tǒng)籌規(guī)劃、建管并重、適度加快抽水蓄能電站發(fā)展，對保障我國電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定經濟運行、緩解電網調峰矛盾、增加新能源電力消納、促進清潔能源開發(fā)利用和能源結構調整、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展意義重大。
二、總體要求
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以保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定經濟運行、促進能源結構調整、提高新能源利用率、減少溫室氣體排放、實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展為目標，把發(fā)展抽水蓄能電站作為構建安全、穩(wěn)定、經濟、清潔現(xiàn)代能源體系的重要戰(zhàn)略舉措，促進抽水蓄能產業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展。
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統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。按照區(qū)域電網范圍，統(tǒng)籌資源與市場、電力發(fā)展規(guī)劃與新能源發(fā)展規(guī)劃、電網運行需要與系統(tǒng)經濟性，合理規(guī)劃抽水蓄能電站站點布置、建設規(guī)模、建設時序。
創(chuàng)新技術、優(yōu)化設計。加大科技投入，加強技術攻關，健全技術標準體系，不斷提高抽水蓄能機組設備制造能力和抽水蓄能電站設計、建設、運行管理技術水平。
科學調度、有效監(jiān)管。強化運行管理和行業(yè)監(jiān)管，有效監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行和政策落實，切實加強市場監(jiān)管，根據電力系統(tǒng)運行特性和安全要求，科學制定調度規(guī)則和考核、監(jiān)管措施，有效發(fā)揮抽水蓄能電站作用。
完善政策、加快發(fā)展。結合電力市場化改革，完善和落實建設管理體制和價格機制，不斷優(yōu)化產業(yè)發(fā)展政策，調動各方發(fā)展抽水蓄能電站的積極性，適度加快抽水蓄能電站發(fā)展。
?。ㄈ┌l(fā)展目標
根據電力發(fā)展需要和抽水蓄能產業(yè)發(fā)展要求，今后十年抽水蓄能電站發(fā)展的主要目標是：
電站建設步伐適度加快。把抽水蓄能電站作為優(yōu)化能源結構、促進新能源開發(fā)利用和保護生態(tài)環(huán)境的重要手段。著力完善火電為主和大規(guī)模電力受入地區(qū)電網抽水蓄能電站布局，適度加快新能源開發(fā)基地所在電網抽水蓄能電站建設，使抽水蓄能電站建設滿足電力發(fā)展需要。到2025年，全國抽水蓄能電站總裝機容量達到約1億千瓦，占全國電力總裝機的比重達到4%左右。
管理體制機制逐步健全。把創(chuàng)新體制機制、完善支持政策、加強監(jiān)督管理作為促進抽水蓄能電站持續(xù)健康發(fā)展的基本保障。抽水蓄能電站規(guī)劃編制和動態(tài)調整機制有效建立，規(guī)劃、設計、管理、運行標準體系基本健全，建設管理體制進一步規(guī)范，運行監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)管和價格機制基本完善，輔助服務市場和產業(yè)發(fā)展政策逐步建立和健全。
科技裝備水平明顯提升。把科技創(chuàng)新作為促進抽水蓄能產業(yè)發(fā)展的根本動力。大型地下洞室、高水頭輸水系統(tǒng)設計和施工等工程技術水平進一步提升，工程建設關鍵技術取得重大突破。裝備制造能力明顯加強，500米及以上水頭和單機容量40萬千瓦級機組實現(xiàn)自主化，抽水蓄能機組的技術經濟性能進一步提升，基本具備國際競爭力。
三、加強規(guī)劃工作
?。ㄒ唬┥罨瘧?zhàn)略研究。鼓勵建設運行單位和科研設計機構開展抽水蓄能電站與風電、光電、核電、煤電等電源的優(yōu)化配合運行研究，加強用電負荷中心、大規(guī)模電能輸送和受電端、新能源基地合理配置抽水蓄能機組的研究；支持企業(yè)開展符合我國國情的抽水蓄能電站各種創(chuàng)新研究，積極開展抽水蓄能電站輔助服務作用和效益研究，國家適時啟動海水抽水蓄能電站研究論證工作。
（二）做好選點規(guī)劃。根據抽水蓄能電站特點，國家能源主管部門統(tǒng)一組織開展選點規(guī)劃工作，統(tǒng)籌考慮區(qū)域電網調峰資源、系統(tǒng)需要和站址資源條件，分析研究抽水蓄能電站建設規(guī)模和布局，合理確定推薦站點、建設時序和服務范圍，將選點規(guī)劃作為各地抽水蓄能電站規(guī)劃建設的基本依據。結合電力系統(tǒng)發(fā)展需要，對已完成選點規(guī)劃的地區(qū)適時進行滾動調整，對尚未開展選點規(guī)劃的地區(qū)適時啟動規(guī)劃工作。
（三）明確發(fā)展規(guī)劃。根據抽水蓄能電站發(fā)展需要，按照區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調、發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢的原則，在選點規(guī)劃基礎上，結合電力規(guī)劃編制，制定全國和各區(qū)域抽水蓄能電站五年及中長期發(fā)展規(guī)劃。依據全國抽水蓄能電站發(fā)展規(guī)劃，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）將本地區(qū)抽水蓄能電站發(fā)展規(guī)劃納入當地能源發(fā)展規(guī)劃。
?。ㄋ模┍Ｕ弦?guī)劃實施。地方政府要認真做好站點資源的保護工作，做好與國土、城鄉(xiāng)建設等相關規(guī)劃的銜接，制定落實規(guī)劃的各項措施，保障規(guī)劃實施。抽水蓄能電站投資建設單位要根據規(guī)劃制定實施方案，研究確定電站的服務范圍以及在電網運行中承擔的主要任務和功能定位，積極落實電站的各項建設條件。
四、嚴格工程管理
?。ㄒ唬┘訌娗捌谠O計工作。項目建設單位應選擇具有相應資質和業(yè)績的設計單位開展勘測設計工作。設計單位要加強工程技術的科研攻關，專題研究涉及工程建設的重大技術問題；合理采用新技術、新工藝、新設備和新材料，處理好技術創(chuàng)新與工程安全質量的關系；優(yōu)化工程設計，合理控制工程造價，提出科學合理的工程建設方案。切實加強技術管理，堅持技術管理工作的獨立公正性，保障技術管理的科學有效性；充分發(fā)揮中介機構的咨詢指導作用和國家水電行業(yè)技術管理單位的審查把關作用，提高前期設計工作質量。
?。ǘ┲匾暪こ探ㄔO質量。建設單位應加強項目建設管理，堅持招標投標、建設監(jiān)理、安全管理制度，強化項目建設管理，嚴格執(zhí)行基本建設程序，保證合理設計周期和施工工期；嚴格招標設計、施工圖設計及設計變更管理，保證工程質量和施工安全，確保工程效益。落實建設質量管理和施工安全管理主體責任，建設單位對建設工程質量負總責，對建設工程施工安全負全面管理責任；設計、施工、監(jiān)理等單位依法對工程建設質量和施工安全負責。進一步強化政府質量監(jiān)督和安全監(jiān)管，規(guī)范和嚴格安全鑒定、工程監(jiān)理和項目驗收管理，建立健全考核、評價機制。
（三）保障機電設備可靠。建設單位應根據抽水蓄能電站建設條件，選擇安全可靠、運行靈活、經濟合理的機電設備。鼓勵機電設備自主化，建設單位應綜合考核投標單位的業(yè)績和能力，依法公開公平公正開展機電設備招標工作。設備制造企業(yè)應加強制造質量控制體系建設，建立健全內部質檢機構，不斷改進質量控制措施。監(jiān)造單位應按照有關法律法規(guī)、技術標準和設計文件要求，認真開展設備監(jiān)造工作。施工單位應嚴格按照設計文件和技術標準進行機電設備安裝，加強質量控制和質量檢查。
五、加強運行管理
（一）研究電站運行方式。電力調度機構和電站運行管理單位應加強對已建抽水蓄能電站運行情況和利用狀況的分析，結合區(qū)域電力系統(tǒng)實際，認真研究抽水蓄能電站在電力系統(tǒng)中承擔的調峰、填谷、調頻、調相、備用等任務，以及與新能源電站聯(lián)合優(yōu)化運行方案，確定抽水蓄能電站經濟合理的運行方式，促進抽水蓄能電站作用有效發(fā)揮。
?。ǘ┲贫ㄕ{度運行規(guī)程。電力調度機構在國家能源局派出機構的監(jiān)督指導下，根據《抽水蓄能電站調度運行導則》和設計功能定位，結合各地區(qū)電網電源結構和負荷特性等實際情況，會同抽水蓄能電站運行管理單位、主體設計單位，專門制定各抽水蓄能電站運行調度規(guī)程，明確各電站的調度原則、管理要求和具體運行指標，按程序報國家能源主管部門備案。電力調度機構和電站要嚴格按照調度規(guī)程進行調度運行。
?。ㄈ┘訌姶髩伟踩芾怼ｍ椖拷ㄔO運行單位應當建立健全大壩運行安全組織體系，完善大壩安全規(guī)章制度和操作規(guī)程，加強大壩運行維護與管理工作，按照有關要求做好大壩安全注冊、定期檢查、安全監(jiān)測、隱患排查治理、除險加固、應急管理、信息化建設及信息報送等工作，確保大壩運行安全。
六、促進技術進步
?。ㄒ唬┙∪夹g標準體系。標準化管理機構應加強基礎研究，認真總結抽水蓄能電站的經驗教訓，借鑒國外先進經驗，及時制定和修訂抽水蓄能電站勘測、設計、建設、運行、管理、設備制造等規(guī)程規(guī)范和技術標準，形成適應抽水蓄能電站持續(xù)健康發(fā)展的技術標準體系。
?。ǘ﹦?chuàng)新工程建設技術。堅持技術創(chuàng)新與工程應用相結合，重點開展大型地下洞室變形和穩(wěn)定、高水頭輸水系統(tǒng)關鍵技術、水庫防滲、復雜地形地質條件下筑壩與成庫、變速機組等技術攻關，解決工程建設重大技術問題。積極研究和推廣應用新技術、新工藝、新設備和新材料，提高工程設計和建設技術水平。合理控制建設周期，降低工程造價，保證工程質量。
?。ㄈ┨嵘O備技術能力。堅持自主創(chuàng)新和引進消化吸收相結合，設備制造企業(yè)應超前攻關，依托具體抽水蓄能電站建設，實現(xiàn)500米水頭及以上、單機容量40萬千瓦級高水頭、大容量機組設計制造的自主化，積極推進勵磁、調速器、變頻裝置等輔機設備國產化，著力提高主輔設備的獨立成套設計和制造能力；啟動海水抽水蓄能機組設備研究，適時開展試驗示范工作。逐步引入競爭機制，放開機組設備市場，不斷提升自主化設備的國際競爭力。
七、強化監(jiān)督管理
?。?）強化規(guī)劃指導。強化規(guī)劃對抽水蓄能電站建設的指導作用，遵循規(guī)劃提出的布局、時序和各項原則、要求。核準和建設抽水蓄能電站，應符合國家制定的選點規(guī)劃和建設規(guī)劃。國家能源主管部門定期對規(guī)劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督評估，并作為規(guī)劃滾動、調整、制訂的依據。
?。?）監(jiān)督政策落實。抽水蓄能電站建設運行管理須符合國家法律法規(guī)規(guī)章、抽水蓄能產業(yè)政策、水庫移民政策規(guī)定、相關建設標準規(guī)范和行業(yè)管理相關要求。項目核準機關要加強項目政策符合性審核，強化對抽水蓄能電站各項政策貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時跟蹤、檢查、反饋，并向有關方面通報有關情況。
?。?）規(guī)范行政審批。推進政府項目審批公開和簡政放權。項目核準機關要規(guī)范和完善抽水蓄能電站項目核準制度，明確項目核準依據、條件、程序、時限等。強化抽水蓄能電站項目行政審批的社會監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)管，健全監(jiān)督制度，加快建立決策后評估和糾錯制度，依法落實項目決策和核準機關行政許可行為的責任追究。加強項目審批的宏觀管理，建立必要的約束機制。
?。?）加強市場監(jiān)管。國家能源局派出機構要加強對抽水蓄能電站運行調度情況的監(jiān)管，制定考核和監(jiān)管具體辦法，明確運行效果考核指標、標準及監(jiān)管措施和要求。要建立健全監(jiān)管信息通報機制，按季度報告并發(fā)布各電站運行調度情況和考核監(jiān)管信息。對蓄能電站調度運行發(fā)揮作用不充分、棄風棄水棄光問題突出地區(qū)，提出監(jiān)管意見并依法采取措施。通過健全考核監(jiān)督制度，加強市場監(jiān)管，維護市場公平，確保電站效益充分發(fā)揮。
八、完善發(fā)展政策
?。ㄒ唬┟鞔_建設管理體制。根據抽水蓄能電站功能定位和深化電力體制改革的要求，進一步規(guī)范和落實抽水蓄能電站建設管理體制，有序推進抽水蓄能電站市場化改革。抽水蓄能電站目前以電網經營企業(yè)全資建設和管理為主，逐步建立引入社會資本的多元市場化投資體制機制。在具備條件的地區(qū)，鼓勵采用招標、市場競價等方式確定抽水蓄能電站項目業(yè)主，按國家規(guī)劃和政策要求獨立投資建設抽水蓄能電站。
（二）完善電站運營機制。電網經營企業(yè)應按照統(tǒng)籌為電力系統(tǒng)服務和統(tǒng)一核算原則，科學、統(tǒng)一調度運行抽水蓄能電站。針對目前我國電力市場尚不完善的情況，為發(fā)揮電站的系統(tǒng)效益和作用，現(xiàn)階段按照發(fā)改價格[2014]1763號文要求，實行兩部制電價政策。電力市場化前，抽水蓄能電站容量電費和抽發(fā)損耗納入當地省級電網（或區(qū)域電網）運行費用統(tǒng)一核算，并作為銷售電價調整因素統(tǒng)籌考慮。根據電力市場化改革進程，不斷調整完善電價機制，制定電力系統(tǒng)輔助服務政策，最終形成以市場起決定性作用的抽水蓄能電站運營機制。
?。ㄈ┭芯颗c新能源協(xié)調發(fā)展政策。風能和太陽能具有波動性和間歇性特點，在新能源基地配套建設一定規(guī)模的抽水蓄能電站，可提高新能源利用率和輸電經濟性，保證我國節(jié)能減排目標的實現(xiàn)，促進能源結構調整。研究建立新能源基地抽水蓄能電站和新能源電源聯(lián)合運行、電力系統(tǒng)協(xié)調發(fā)展機制，研究探索新能源基地抽水蓄能電站等各類電源協(xié)調配套的投資體制、價格機制等發(fā)展政策。
?。ㄋ模╅_展體制機制改革試點。按照黨的十八屆三中全會關于加快完善現(xiàn)代市場體系的要求，積極開展抽水蓄能電站建設運營管理體制機制創(chuàng)新研究和改革試點。綜合考慮電網實際情況和地方積極性，選擇抽水蓄能電站建設任務重、新能源開發(fā)集中或電力系統(tǒng)相對簡單的浙江、內蒙古、海南等省份，深入開展抽水蓄能建管體制和運營機制創(chuàng)新改革研究，重點研究探索抽水蓄能電站價值機理和效益實現(xiàn)形式，體現(xiàn)電力系統(tǒng)多方受益的電站價值，落實“誰受益、誰承擔”的市場經濟規(guī)則，并適時開展試點工作。
請各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）發(fā)展改革委、能源局，國家能源局各派出機構，各有關電網公司、發(fā)電企業(yè)，按照上述要求認真做好抽水蓄能電站的各項工作，促進抽水蓄能產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
國家發(fā)展改革委
2014年11月1日
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